习近平总书记指出，“党的十八大以来，党中央坚持把教育作为国之大计、党之大计，作出加快教育现代化、建设教育强国的重大决策，推动新时代教育事业取得历史性成就、发生格局性变化。”十年来，我国高等教育快速实现了由大众化迈向普及化，建成了世界上规模最大的高等教育体系，高等教育现代化发展水平整体跨入了世界中上国家行列。据中国人民大学评价研究中心测算，全球高等教育强国指数呈现出“美国一枝独秀、中国领跑第二方阵”的格局。十年改革实践表明，中国特色高等教育发展新路具有强大的生命力，综合改革是取得伟大成就的关键一环。当前我们已经进入到高等教育现代化建设新阶段，回顾过去的改革历程与改革经验，分析当前的历史方位和战略机遇，展望未来的发展目标和改革任务，意义重大、影响深远。
改革历程：从“发展型改革”到“治理型改革”
改革开放以来，我国高等教育改革的基本路径是“跟跑”经济体制改革，遵循了从经济基础到上层建筑的改革逻辑。正如我国经济体制改革要处理好“发展与治理”两大关系、“发展与稳定”两个大局，我国高等教育体制改革可以梳理出发展型改革与治理型改革两条主线。发展型改革的核心任务是提高人才培养规模、质量和学术创新水平，强调通过“先行先试”激发教育主体活力，旨在实现高等教育强国建设目标。治理型改革不是简单取代发展型改革，而是强调在推进发展型改革的同时，必须同步推进高等教育治理体系和治理能力现代化，必须正视改革积存的突出问题并有效协调各种利益关系，为建设高等教育强国提供制度保障。如果说发展型改革是单兵突进性的改革，那么治理型改革是综合性改革。由此可见，新时期高等教育发展型改革必须以治理型改革为前提，在治理型改革相对滞后的情况下，发展型改革难以持续、难以取得应有的成效。
以党的十八大为节点，我国高等教育改革可以分为发展型改革为主阶段和治理型改革为主阶段。改革开放初期，我国高等教育百废待兴，以发展型改革为主线，通过落实和扩大高校办学自主权，充分激发高校办学活力。为了解决改革开放初期人才断层问题，1977年中共中央决定恢复“高考”、恢复正规高等教育体系。应该说，早期的改革都是在计划经济体制框架下以市场机制激发办学活力。1984年，党的十二届三中全会确认我国社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，明确教育体制改革的根本目的是提高民族素质，多出人才、出好人才，聚焦改革高校招生计划和毕业生分配制度，扩大高校办学自主权。在“多出人才、出好人才”的旗帜下，市场机制被逐步引入高等教育领域。20世纪80年代，政府允许高校在完成国家招生计划之外招收部分委培生，从而使学校获得政府财政拨款之外的经费。随后，国家又建立了自学考试制度，旨在扩大高级专门人才培养规模，在此基础上兴起了自学助考机构，这是我国民办高校的前身。1993年，党的十四届三中全会审议通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“建立社会主义市场经济体制”。与此相呼应，《中国教育改革和发展纲要》明确提出，“扩大学校的办学自主权，使学校真正成为面向社会自主办学的法人单位”。2003年，党的十六届三中全会审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调，“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”。据此，教育领域选择“效率优先、兼顾公平”的政策价值观，进行学费调整，高校办学经费从依赖政府拨款向依赖学校创收和学生学费转变。在这个阶段，基于市场机制，国家通过高校扩招、创办独立学院、创办新高职等政策举措，快速推进高等教育大众化，希望“培养数以亿计的高素质劳动者、数以千万计的专门人才和一大批拔尖人才。”
2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，《决定》明确提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”据此，有学者指出治理型改革已成为当前的主导范式。《决定》提出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”反映到教育领域，深化综合改革成为中心论题。《决定》明确提出，“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。”在这种背景下，“统筹推进”成为高等教育领域改革关键词。作为中央部署全面深化改革的重大举措之一，《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》启动了新高考改革，提出对考试评价制度和招生录取制度进行系统设计，推进综合改革，旨在建立起分类考试、综合评价、多元录取，具有中国特色的现代考试招生制度。2015年，国务院印发了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，提出“以一流为目标”“以学科为基础”“以绩效为杠杆”“以改革为动力”的基本原则，加快建成一批世界一流大学和一流学科。为了配合“双一流”建设，2017年，《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》提出，“坚持社会主义办学方向，完善中国特色现代大学制度，破除束缚高等教育改革发展的体制机制障碍，进一步向地方和高校放权”。2020年，中共中央、国务院发布《深化新时代教育评价改革总体方案》，以推动教育治理现代化为目的，围绕党委和政府、学校、用人单位、教师、学生，做到政策系统集成、举措破立结合。应该说，发展型改革向治理型改革转移是教育改革进入深水区的战略选择。正如习近平总书记所言，“新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重，改革更多面对的是深层次体制机制问题，对改革顶层设计的要求更高，对改革的系统性、整体性、协同性要求更强，相应地建章立制、构建体系的任务更重”。
改革经验：从“管理”到“治理”
治理型改革的核心内容是从“管理”到“治理”，推进高等教育治理体系和治理能力现代化。党的十八届三中全会公报用“治理”代替了“管理”，一字之差彰显了治国方略的转型、改革范式的重构。管理强调发挥一元主体作用，是“自上而下”的单向控制；治理重视多元主体的参与，是“自上而下”与“自下而上”相结合的协同体系。高等教育治理现代化包括两个层次，一个是宏观层面的大学外部治理现代化，另一个是微观层面的大学内部治理现代化。
1.大学外部治理现代化改革
大学外部治理主要有三个主体，即政府、社会与大学。大学外部治理的核心是处理好政府与大学之间的关系。这种改革主要在三个维度展开：第一个维度是超越科层治理模式和市场治理模式，建立以参与为特征的网络治理模式。科层治理模式遵循行政逻辑，依靠层级系统和自上而下的权力线来协调高等教育体系。市场式治理遵循市场逻辑，依靠市场机制和权力的非中心化来协调高等教育体系。科层式治理的“政府失灵”与市场式治理的“市场失灵”为网络式治理兴起提供了空间。网络式模式遵循多元参与逻辑，强调政府和社会组织在公共治理过程中形成一种相对稳定的关系形态， 既不同于传统的政府计划干预， 也不同于自由市场的资源配置。网络式治理整合了科层治理模式和市场治理模式，是一种综合治理模式。第二个维度是超越问责性评价和市场性评价，建立了以大学自我评价为特征的协商性评价。问责性评价是政府对大学实施的以惩罚为后盾的兜底性评价，评价者和被评价者之间的关系是一种不对等的行政隶属关系。市场性评价是商业机构对大学实施的以计量化为特征的声誉性评价，评价者与被评价者之间的关系是一种对等主体的交易关系。问责性评价的“问责恐惧症”与市场性评价的“五唯顽瘴痼疾”呼唤协商性评价。协商性评价以大学自我评价为核心，尊重大学质量主体地位，主张外部评价要与内部评价相结合且以内部评价为基础。协商性评价强调评价者与被评价者共同确定评价标准、评价方式以及评价结果的使用。应该说，在协商性评价中，评价者与被评价者之间的关系是真正的合作关系。第三个维度是超越了国家中心模式和市场导向模式，建立以“有为政府、有效市场”为特征的大学经费配置模式。国家中心模式强调大学的办学经费由政府管理，办学经费以计划配置为主，大学实施面向政府办学的资源获取战略。市场导向模式强调大学的办学经费控制在无数消费者的手中，办学经费以市场配置为主，大学实施同型竞争战略和错位竞争战略。国家中心模式的“跑部钱进”和市场导向模式的“大学产业化”引发了人们探索新的大学经费配置模式。“有为政府、有效市场”的办学经费配置模式综合“计划”和“市场”两种手段，既强调政府在大学办学经费配置中发挥主导作用，以引导大学服务国家和区域战略；又强调充分发挥市场在大学办学经费配置中的作用，以引导大学立足自身办学特色和水平。
2.大学内部治理现代化改革
大学内部治理也有三个主体，即行政人员、教师与学生。大学内部治理的核心是处理好行政权力与学术权力之间的关系。这种改革主要在三个方面展开：
完善党委领导下的校长负责制。党的十八大以来，坚持和加强党对高校的全面领导成为推进大学内部治理现代化的核心内容。2021年，中共中央印发了修订后的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，进一步完善了党委领导下的校长负责制，对大学治理机制进行详细阐释。一是强调高校党委实行民主集中制，健全集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都应按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则。二是强调依法落实党委领导下的校长负责制。在高校党委全面领导高校工作的前提下，支持校长按照《中华人民共和国高等教育法》的规定积极主动、积极负责地开展工作，保证教学、科研、行政管理等各项任务的完成。三是强调拓宽民主参与的制度渠道。高校党委研究工会、共青团、妇女组织等群团组织和学生会(研究生会)、学术组织工作中重大问题，支持教职工代表大会正确行使职权，在参与学校民主管理和民主监督等方面发挥积极作用。此外，依据文件精神，应把建立学术决策机制作为探索教授治学的有效途径。要充分发挥学术委员会作用，支持学术委员会统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。
建立健全校院两级运行机制。协调学术权力和行政权力关系是大学内部治理改革的主要抓手。随着大学由传统的行会组织向现代科层组织的转变，现在大学内部出现了两种管理体系并行的格局，一种是新引入的以“行政管理系统”为基础的科层管理，另一种是传统的以“院系学术管理” 为基础的专业组织管理。前者以行政权力为核心，实行科层式管理；后者以学术权力为核心，实行行会式管理。在现代大学治理中，学校层面以行政权力为主，学院层面以学术权力为主。因此，协调学术权力和行政权力的关键是处理好学校层面和院系层面的权力配置。为此，我国大学普遍实施了降低管理重心、建立校院两级运行机制的改革。这项改革主要包括两个方面：一是组织结构扁平化改革。大学是底部沉重的组织，必须建立学校宏观管理、学院自主运行的两级体制。在校部层面，要精简机构，实施大部制，提升校部机关谋划运作、组织协调、监督管理及综合服务能力。在学院层面，要尊重学术自主权，以学科群落设置系所，搭建扁平化的组织结构，探索PI制和学科交叉融合机制。二是管理重心下移改革。校院两级管理实质上是一种纵向分权，要突出权责相称，即管理重心下移要求权力下移，同时要求职责下移。值得注意的是，为了推进学院治理现代化，校部层面的部分行政权力也应该转移到学院，由此提出了行政权力在校院两级分配的问题。一般来说，学校层面配置的行政权力应侧重于宏观管理、目标规划、政策制定、资源配置、监督检查、指导服务等方面；学院层面配置的行政权力主要是履行教学、科研、学生管理、学科建设、专业建设等所必需的权力。
建立“五位一体”的学院治理结构。随着学术权力回归基层学术组织，学院治理成为了改革的重点和难点。“五位一体”的学院治理结构包括以下几个方面：一是党委会议。为了加强党的领导，学院实行党委决策前置制度，即凡提交党政联席会议的决策事项，首先必须通过党委会议审议和把关。二是党政联席会议。作为学院的最高决策机构，党政联席会议只能就党委会议通过的议题进行决策。党政联席会议根据议题性质由院长或书记主持，或者院长书记交替主持。三是学术委员会。学术委员会是学院的最高学术决策机构，统筹行使学院学术事务的决策、审议、评定和咨询权，学院党委书记列席学术委员会。四是教师代表大会。作为教师参与学院治理的平台，教师代表大会接受学院党委的领导。五是学生代表大会。作为学生民主参与学院治理的平台，学生代表大会接受学院党委的领导。
改革任务：从“重点建设”到“建设高质量高等教育体系”
当前改革又到了一个新的历史关头，高等教育改革与发展处于新的历史方位。这一历史方位可以概括为“两个大局”和“两个中心建设”。第一个大局是中华民族伟大复兴的战略全局。党的二十大报告提出，“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”教育强国建设是中华民族伟大复兴的基础工程。第二个大局是世界百年未有之大变局。大变局源于东西方力量对比的巨大变化，以美国为代表的西方发达经济体力量相对下降，以中国为代表的新兴经济体力量相对上升，世界发展的动力历史性地转向东方。大变局加剧了外部环境的不确定性，我国面临经济脱钩、科技脱钩、学术脱钩的严峻挑战。为了破局和开新局，习近平总书记提出了“两个中心建设”。第一个中心是成为“世界主要科学中心和创新高地”，第二个中心是成为“世界重要人才中心和创新高地”。科学依靠人才、人才依靠教育，因此必须坚持教育、科技、人才一体化推进。世界科学中心和人才中心建设要求建设世界教育中心。在这种背景下，习近平总书记强调，“建设教育强国，龙头是高等教育”。建设高等教育强国必须处理好发展和稳定两大核心任务，由此要统筹推进发展型改革和治理型改革，为高等教育现代化建设提供制度保障。
鉴于高等教育强国建设任务的艰巨复杂，高等教育综合改革必须坚持马克思主义的世界观和方法论，总结和运用新时代全面深化改革的宝贵经验。一是坚持党的全面领导。坚定维护党中央权威和集中统一领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把党的领导贯穿高等教育综合改革各方面和全过程，确保改革始终沿着正确政治方向前进。二是坚持以人民为中心。高等教育是重要民生工程，高等教育综合改革要尊重人民主体地位和首创精神，坚持人民有所呼、改革有所应，做到改革为了人民、改革依靠人民、改革成果由人民共享。三是坚持守正创新。高等教育综合改革应当明确我们要继承什么、要抛弃什么、要改变什么。我们要坚持中国特色社会主义不动摇，同时我们必须紧跟时代潮流，顺应实践发展，突出问题导向，在新的起点上推进改革创新。四是坚持制度建设主线。高等教育综合改革以治理型改革为主，旨在为高等教育强国建设提供制度保障。改革必须坚持破立并举、先立后破，筑牢根本制度，完善基本制度，创新重要制度。要坚持改革与法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度。五是坚持系统观念。高等教育综合改革是一个复杂系统，必须树立整体观念、系统思维。要加强顶层设计、总体谋划，处理好改革与稳定、政府与市场、公平与效率、公平与质量、活力与秩序等重要关系，增强改革的系统性、整体性、协同性。
改革的主要任务从重点建设转向建设高质量的高等教育体系。新中国成立以来，我国高等教育改革的基本经验之一是重点建设，从1954年建设6所全国重点大学到20世纪80年代的重点建设15校，从“211工程”到“985工程”，从“2011计划 ”到“双一流”建设，政府行为、重点建设贯彻始终。展望未来，高等教育综合改革以教育强国建设为核心，改革的主要任务是建设高质量高等教育体系。高质量高等教育体系有两个重要标志，一是全面提高人才自主培养质量，造就拔尖创新人才；二是协调有组织科研和自由探索科研，实现高水平科技自立自强，这是发展型改革的两大主要任务。实现这两大改革任务，需要依靠高等教育治理体系和治理能力现代化，这则是治理型改革的主要任务。全面深化高等教育综合改革必须坚持和创新发展型改革和治理型改革两条主线，重点推进以下改革任务。
第一，全面提升高等教育综合实力。一是分类推进高校发展，建立横向分化、纵向分层的多样性高等教育体系。二是优化高校结构布局，有序推进高等教育布局依据由人口标准向经济标准转变。三是持续扩大优质高等教育资源供给，在全面提升“双一流”建设高校办学水平的同时，做大做强其他非“双一流”建设高校，使各级各类高校均追求卓越。四是强化拔尖创新人才选育机制，要深化新高考改革，建立拔尖创新人才差异化选拔办法，构建拔尖创新人才“自我生长”的生态系统。
第二，全力打造高水平研究型大学。高水平研究型大学是国家战略科技力量的重要组成部分。不同于国家科研机构、国家实验室和科技领军企业等其他国家战略科技力量，高水平研究型大学很好地协调了知识创新和拔尖创新人才培养。打造高水平研究型大学，一是强化基础学科、新兴学科、交叉学科建设，在科教融汇、产教融合、学科交叉融合中培养新质人才，服务新质生产力发展。二是发挥新型举国体制优势，综合运用国家战略和市场机制引导高校科研“面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康”，增强高校有组织科研的造血机能。三是激活国家、大学、科技园等产学研平台，加强大学与产业界的联系，以国家、大学、科技园为依托，加快推进高校科技成果转移转化。四是建构哲学社会科学自主知识体系，鼓励高校以中国为关照、以世界为关照，积极回答中国之问、世界之问、时代之问、人民之问，使中国哲学社会科学屹立于世界学术之林。
第三，全速推进高等教育治理现代化。人才培养和科研改革以制度建设为前提，要跳出教育看教育。激发高等教育发展活力需要推动深层次系统性的综合改革。一是要进一步深化教育评价改革。要坚决推进破“五唯”改革，扭转不科学的教育评价导向，树立以立德树人成效为核心的评价标准。二是要进一步深化大学经费配置改革，统筹国家中心模式和市场导向模式，建立多元化资金筹集渠道。三是要加强高等教育与社会发展的联系，优化调整高校学科专业设置，完善人才培养与经济社会发展需求适配机制。四是健全教育科技人才一体化推进机制，以大教育观为引领，建立在科技创新中培养人才、在人才培养中提升创新能力的人才培养新模式。
总之，在新的历史方位下需要推进的改革还有很多，比如教师队伍建设、高等教育国际化、职业教育等，但都可以归为发展型改革和治理型改革。高等教育综合改革必须基于中国国情，将目标导向与问题导向相结合，坚持守正创新，明确改革的主要任务，为高等教育强国建设提供制度保障。
【作者：周光礼，中国人民大学教育学院院长、吴玉章讲席教授】
(原载2024年第13/14期《中国高等教育》)
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