法典化时代的教育立法
——在第六届清华大学世界法治论坛上的致辞
杜玉波
(2023年11月17日)
尊敬的各位嘉宾、女士们、先生们、朋友们：
大家好！很高兴参加本届清华大学世界法治论坛。本次论坛以“法典化时代的法治建设”为主题，非常有意义。法典化是成文法的最高形式，是增强立法系统性、整体性、协同性、时效性的重要举措。习近平总书记高度重视立法工作，亲自部署民法典编纂工作，推动我国第一部法典——民法典的颁布，实现了几代人的夙愿。习近平总书记强调，要总结民法典的编纂经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。在此背景下，我们共同研讨法典化时代的法治建设，对促进民法典的实施和其他领域的法典编纂工作具有重要的理论价值和指导作用。我长期在教育系统工作，也曾担任十三届全国人大常委会委员、教科文卫委员会副主任委员，参与了多部教育立法工作。借此机会，我就教育立法谈几点体会，与大家交流。
教育是国之大计、党之大计，是民族振兴、社会进步的重要基石。习近平总书记在5.29讲话中强调，建设教育强国，必须以支撑引领中国式现代化为核心功能。教育大国到教育强国是一个系统性跃升和质变。应该说，法治是人类文明进步的重要标志，是各国现代化的一个共同特征。我国推进教育强国建设，需要法治发挥固根本、稳预期、利长远的保障作用。要通过教育立法，落实党的教育主张，推动教育方针的贯彻实施；要通过教育立法，引领和支持教育改革，做到重大改革于法有据；要通过教育立法，保障人民受教育权，推进教育公平，确保教育改革成果惠及全体人民；要通过教育立法，画出最大同心圆、得出最大公约数、找到最佳平衡点，提高治理效能，推进教育强国建设行稳致远。
为了加快教育立法，借鉴民法典编纂的成功经验，教育法典编纂也被提上议事日程。2021年，全国人大常委会将研究启动教育法典编纂工作列入全国人大常委会年度立法工作计划，这是立法机关首次正式提出编纂法典。教育部2021年、2022年年度工作要点中明确提出要“研究启动教育法典编纂工作”“推动教育法典立法研究”。十四届全国人大常委会立法规划也就积极研究推进教育法典编纂作出部署。教育法典编纂的提出，为教育立法提供了难得的机遇，但法典编纂是个复杂的系统工程，我们要需要深入研究其中的一些重大理论和实际问题，加强系统谋划、健全工作机制，着力协同推进。
一是要深刻认识教育法典编纂的重大意义。伴随着我国教育改革发展，教育立法取得了很大的成就，制定颁布了9部教育法律，17部行政法规，初步形成了中国特色的教育法律体系，基本实现了有法可依的问题。但是总体上看，教育法律体系还不完善，立法还存在一些薄弱环节和空白点，不能适应新时代教育强国建设的需要。要进一步加强教育立法，特别是提高立法质量，增强教育立法的系统性、整体性、协同性、时效性。教育法典化为教育立法提供了有力的契机。编纂教育法典有利于全面梳理整合现有教育法律法规，全面研究和破解教育领域综合性法律问题，全面推动教育制度改革创新，可以解决立法需求迫切和立法资源不足的突出矛盾，一揽子、系统性地推进教育立法。下一阶段的教育立法工作，要把研究编纂教育法典作为重要的时代命题和实践课题。
二是要深刻把握教育法典编纂的价值导向。无论是中国的法治建设，还是教育改革发展，都必须坚持扎根中国，走中国特色社会主义道路。中国的教育法典，一定是以人民为中心、保障人民教育权益和教育公平的法典，是回答中国教育问题、提供中国教育方案的法典。教育法典应当关注人民群众对更高质量、更高水平、更加公平教育的期待，关注人民群众对教育的美好向往，对症下药，有的放矢，拓展新思路，提供新答案；必须扎根中国大地，关注教育体制机制改革、教育资源配置、教育评价、教育数字化等教育强国建设过程中的中国问题，注重总结吸收中华传统优秀教育理念和教育方式，把教育法典编纂成为具有鲜明中国特色社会主义特征的新时代法典。
三是要深入思考教育法典编纂的立法模式。法典编纂不是简单的法律汇编，不是既有法律条文的简单相加；而是以整体观、系统观为导向的“大制作”，“只有整个法典存在着某种内在的严格秩序和逻辑结构，才能被称为真正的法典”。一般而言，法典式立法有三种模式。一是整合模式。对教育法典而言，就是对现有法律法规进行汇编，删除重复的内容，按照总则、主体、类型、学前教育、义务教育、高中阶段教育、职业教育、高等教育等进行组合，补充明显的法律空白。二是系统编写模式。就是按照最新教育理念，系统打造一个具备逻辑性、系统性、前瞻性并且能够引领国际潮流的教育法律制度体系，全面涵盖学校教育、社会教育和家庭教育，线上教育和线下教育，国内教育和国际教育等。三是填补空白、局部创新模式。即对现有教育法律制度进行整合，立足于大教育的概念，从结构上进行重新搭建，涵盖学校教育、社会教育、家庭教育、终身教育等，填补现有法律空白，并将部分行政法规及部门规章的内容上升为法律，从而形成完整的教育法律体系。选择何种模式既要立足于长远考虑、吸收借鉴国际先进经验，也要考虑到立法难度、现有资源等客观情况，做到实事求是、符合实际。
四是要切实加强教育法典编纂的理论供给。编纂教育法典不同于单项的立法，需要统筹研究教育法律概念、教育法律关系、教育法律原则，系统构建教育法律制度体系。不仅需要教育法律实务部门加强工作，也需要高校、科研机构等加强教育法学的理论研究，提供丰富的理论供给，指导立法实践工作。对于教育法典编纂的逻辑主线、编纂理念、基本架构等，也需要完成理论构建。与此同时，法典编纂是一项立法技术极强的工作，需要大量的懂法律、懂教育的专业技术人才，离不开强大的学科支撑。今年2月26日，中办国办印发《关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见》明确提出“适应法治建设新要求，加强教育法学学科建设”，这是“教育法学学科建设”首次出现在“两办”文件中，对推动教育法学研究具有历史性的重要意义。希望各高校、研究机构和有关专家更多关注教育法学研究和人才培养，为教育立法特别是教育法典编纂工作提供智力支持和人才支撑。
女士们、先生们、朋友们！
在建设教育强国的大背景下，我们期待能够通过教育法典的编纂为“建设什么样的教育强国、怎样建设教育强国”这一重大时代课题提供法治答案，为教育强国建设提供法治保障，为实现以中国式现代化推进中华民族伟大复兴贡献法治力量！
最后，预祝本次论坛圆满成功！
来源：中国高等教育学会
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